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財政穩(wěn)增長,還有多少“余力”?

2022-11-02 18:35:33

一、2022年財政收入雖大幅下滑,“余糧”使用支撐高強度支出

(一)財政收入下滑超預(yù)期,主因政府性基金拖累2022年廣義財政收入超預(yù)期下滑,政府性基金收入、一般財政收入均有拖累。

今年前三季度,稅收收入同比下降近11.6% ,或主因留抵退稅規(guī)模加碼,及車輛購置稅減免、減稅緩稅等政策實施。各大稅種中,占比較高的國內(nèi)增值稅回落幅度最大、同比下降近33%;企業(yè)所得稅、個人所得稅同比增速亦較去年全年明顯下滑;地產(chǎn)市場持續(xù)低迷,亦導(dǎo)致土地和房產(chǎn)相關(guān)稅收回落、拖累稅收收入。


(相關(guān)資料圖)

非稅收收入高增,對一般財政收入形成支撐。今年前9月,非稅收收入累計同比23.5%、較去年全年提升近19個百分點,主要緣于資源價格上漲帶動等。今年上半年,中央非稅收入增長53.2%,主因原油價格上漲帶動石油特別收益金專項收入增加、按規(guī)定恢復(fù)征收的銀行保險業(yè)監(jiān)管費收入入庫等;地方非稅收入增長15.5%,主因國有資源 (資產(chǎn))有償使用收入,國有資本經(jīng)營收入增長拉動。非稅收入高增使其對一般財政收入支撐作用增強,占一般財政收入比例較去年全年提升近4個百分點至19%。

(二)收支差創(chuàng)新高,“余糧”使用支撐高強度支出防控與穩(wěn)增長訴求較強,使得今年廣義財政支出壓力明顯抬升。衛(wèi)生健康支出維持高增長、前9月同比達10.7%,占一般財政支出比例也較2020年抬升近一個百分點。同時,房地產(chǎn)投資的持續(xù)低迷亦需財政資金帶動基建投資對沖;從地方專項債投向結(jié)構(gòu)來看,前8月專項債投向基建類項目近六成、較去年全年抬升近5個百分點。

廣義財政收入下滑超預(yù)期、但支出承壓,導(dǎo)致廣義財政收支差額創(chuàng)近年新高。2022年前三季度,廣義財政收入增速持續(xù)低迷,但支出持續(xù)發(fā)力、同比增速達8%。收支增速背離下,前9月廣義財政收支差超7萬億元。

除了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、利潤上繳等“余糧”補充,專項債結(jié)存限額的首次大規(guī)模使用,進一步補充財政收支缺口。按照年初預(yù)算,中央和地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余使用約1.4萬億元,特定金融機構(gòu)和央企利潤上繳1.65萬億元,一般財政赤字和專項債合計7.02萬億元,共同補充廣義財政收支缺口;但在收入大幅拖累下,四季度追加使用的5000億元結(jié)存專項債額度,可階段性支撐財政支出維持高強度。

“準(zhǔn)財政”的金融工具與信貸額度加碼,也一定程度上分擔(dān)財政支出壓力、為穩(wěn)增長提供重要支撐。相較以往,今年預(yù)算外資金力度大幅提升,整體力度超3萬億元,明顯高于2020年的1.3萬億元。其中,“準(zhǔn)財政”資金發(fā)揮重要作用。

二、2023年財政收入趨于改善、但“余糧”不足等或拖累支出

(一)2023年財政收入趨于改善,但修復(fù)彈性有限

伴隨留抵退稅消退,明年稅收收入可能企穩(wěn)回升。今年上半年集中留抵退稅,疊加汽車購置稅等減稅力度加碼,對稅收收入造成拖累。但考慮留抵稅額剩余規(guī)模已不多,且當(dāng)前未出臺更多減稅退稅舉措,預(yù)計明年國內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅等收入大概率企穩(wěn),帶動稅收收入邊際修復(fù)。中性情景下,明年稅收收入可能多增超萬億元。

明年非稅收入增長或放緩,對一般財政收入支撐減弱。過往經(jīng)驗顯示,非稅收入中,國有資源(資產(chǎn))有償使用收入及專項收入等貢獻較大;今年非稅收入維持較高增速,或主要緣于煤炭漲價等帶來的國有資源有償使用收入增長。但資源價格上漲帶動的國有資源(資產(chǎn))有償使用收入高增長或難延續(xù);在今年高基數(shù)的基礎(chǔ)上,下一年非稅收入增速大概率回落,但規(guī)?;蚵杂刑嵘>C合稅收與非稅收入,中性情景下一般財政預(yù)算收入增長規(guī)模或接近2021年。

明年土地財政或邊際修復(fù),但彈性有限,或難以對政府性基金收入形成較高支撐。土地成交領(lǐng)先土地出讓收入1-2個季度左右,當(dāng)前其同比增速已見底回升,或指向下半年到明年土地出讓收入邊際修復(fù)。

10月8日財政部發(fā)文指出,嚴(yán)禁通過舉債儲備土地,不得通過國企購地等方式虛增土地出讓收入,不得巧立名目虛增財政收入,彌補財政收入缺口。

(二)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等“余糧”不足,或拖累財政支出強度2023年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、利潤上繳等預(yù)算內(nèi)補充收入空間或大幅下降。

2022年調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余預(yù)算安排 2.33 萬億;按照預(yù)算規(guī)模推算,2022年剩余結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余與預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額或近5000億元。此外,今年1.65萬億元利潤上繳中,1.1萬億元來源于央行2021年以前部分外匯儲備經(jīng)營收益,或更多為一次性補充政府性基金收入;而特定金融機構(gòu)和中央企業(yè)每年上繳利潤計入一般財政的非稅收收入中,過往平均規(guī)模在4800 億元左右。中性估計,明年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、利潤上繳等或減少近3萬億元。

(2022年調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余預(yù)算安排2.33萬億;其中,地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余安排1.06萬億,中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入2765億元。據(jù)推算,2022年中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額或為1054億元、地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余余額為3449億元。)

收入端補充有限下,明年穩(wěn)增長支出壓力依然較大,一方面緣于穩(wěn)增長訴求較強,另一方面緣于剛性支出難以壓減。疫后社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生,及基建相關(guān)的城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸?shù)戎С鲈鲩L,而外交、國防、公共安全、債務(wù)付息等相對剛性、壓縮空間較小,或使今年一般財政支出略超預(yù)算。展望2023年,中性情景下,穩(wěn)增長支出壓力不減、剛性支出延續(xù)過去平均增長水平,使得一般財政支出承壓。

三、2023年穩(wěn)增長財政托底,中央赤字、“準(zhǔn)財政”或是主力

(一)財政支出托底,預(yù)算內(nèi)或以中央加杠桿為主明年出口面臨較大回落壓力,可能需要基建適度對沖,財政或仍延續(xù)托底思路。經(jīng)驗顯示,一般財政投向基建比例較低,近兩年維持在8%附近,而專項債支持明顯增強、今年上半年投向基建比例達到60%左右。根據(jù)財政支出預(yù)算及專項債使用額度推算可得,2022年財政資金投向基建合計4.6萬億元左右。

疫后地方債務(wù)加快積累、付息壓力加大等,或抑制地方債擴張空間。2022年在新增債務(wù)限額基礎(chǔ)上,追加使用5000多億元結(jié)存限額,推動全年地方政府債務(wù)率接近警戒線、或超120%;土地財政低迷也加劇專項債付息壓力,上半年專項債付息額占地方本級政府性基金收入比例達10.2%。考慮到專項債投向的公益性項目前期收益較低,明年地方專項債務(wù)加碼付息壓力將進一步加大。因此,明年地方政府加杠桿空間較為有限、專項債規(guī)??赡苊媾R收縮。

(二)地方債“加力”有限下,預(yù)算內(nèi)加碼或以中央加杠桿為主。

從過往來看,廣義財政赤字?jǐn)U張主要依賴地方專項債加碼,而中央赤字率則相對穩(wěn)定。2022 年廣義赤字規(guī)模達7.5萬億元;其中,地方政府廣義赤字規(guī)模擴張明顯,新增地方債與專項債結(jié)存限額使用規(guī)模近4.9萬億元,而國債規(guī)模則與過去兩年持平。因此,明年預(yù)算內(nèi)補充財政收支差額,中央赤字或有加碼空間;中性情景下,預(yù)計明年中央赤字較增長萬億元左右,但仍難以對沖結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、利潤上繳等減少規(guī)模。

明年廣義財政支出或主要依賴融資支撐。考慮到結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、特殊金融機構(gòu)利潤上繳等“余糧”規(guī)模大幅下降,明年廣義財政支出強度,或主要取決于及中央及地方債務(wù)加碼的空間。中性情景下,2023年預(yù)算內(nèi)或可補充8萬億元左右的廣義財政收支差,對應(yīng)廣義財政支出同比增速小幅回落;其中,一般財政支出同比增速或在4%左右,政府性基金支出同比增速或在-10%左右。

(三)預(yù)算外“準(zhǔn)財政”延續(xù)發(fā)力,支持力度或增強明年穩(wěn)增長加碼,或需預(yù)算外資金提供更多支持。

國內(nèi)貸款等預(yù)算外融資是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源之一,近年占基建資金比例在15%左右。同時,2015年起,相較于非城投企業(yè),城投平臺杠桿率呈持續(xù)抬升態(tài)勢,或指向城投平臺更多利用外部融資進行地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但在15號文等監(jiān)管約束下,今年以來城投平臺和地方國企涉及隱債的融資明顯受到約束,前9月城投債凈融資規(guī)模僅4000億元,當(dāng)前基建類項目外部融資或更多依賴于銀行貸款等。

明年預(yù)算外資金發(fā)力,更多來自“準(zhǔn)財政”資金支持。經(jīng)驗顯示,政策性、開發(fā)性銀行新增信貸在穩(wěn)增長訴求較高階段都會加量支持。2022年上半年,國開行新增信貸增速達20%,明顯高于人民幣新增貸款的5%。2022年全年政策性、開發(fā)性銀行新增信貸額度或在2.5萬億元左右,預(yù)計明年政策性、開發(fā)性銀行新增信貸仍將持續(xù)較高增速、規(guī)模較今年進一步提升。

除了政策性信貸加量外,政策性、開發(fā)性金融工具亦可加碼,進一步打通項目資本金“堵點”,有效緩解財政支出壓力。今年以來,政策性、開發(fā)性金融工具投放規(guī)模已超6000億元;與專項建設(shè)基金運行機制類似,金融工具也是通過補充項目資本金的方式支持國家重大項目建設(shè)。考慮到明年財政支出對項目資本金支持有限,政策性、開發(fā)性金融工具或?qū)⒀永m(xù)今年政策思路,依據(jù)實際需求適時加力、進一步擴大支持規(guī)模。

PSL、政策性金融債等可為“準(zhǔn)財政”發(fā)力提供資金支持。“準(zhǔn)財政”發(fā)力主要依賴政策性金融債和央行抵押補充貸款(PSL)。當(dāng)前政策性金融已有放量跡象, 8月、9月政金債凈融資出現(xiàn)超季節(jié)性增長;同時,9月PSL期末余額環(huán)比增長1082億元,為2020年3月以來首次出現(xiàn)增長。PSL工具的重啟,或反映出央行對政策性、開發(fā)性銀行資金支持力度加大。

經(jīng)過研究,我們發(fā)現(xiàn):

(1)財政收入超預(yù)期拖累下,今年廣義財政收支缺口或超十萬億、創(chuàng)歷史新高。2022年廣義財政收支或不及預(yù)算,其中收入拖累更為顯著,主要緣于退稅減稅規(guī)模擴大和土地出讓收入大幅下滑等。而經(jīng)濟承壓下,財政支出維持高強度,使得廣義財政收支缺口高于年初預(yù)算的9.7萬億元。

(2)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、留存利潤上繳等“余糧”使用,對今年收支缺口形成補充。按照年初預(yù)算,結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、特定金融機構(gòu)和央企利潤上繳、赤字及專項債等合計7.02萬億元,補充廣義財政收支缺口。5000億元結(jié)存專項債的額度追加使用,亦對支出形成支撐,全年廣義財政支出增速或在10%左右。(3)展望明年,一般財政和政府性基金收入,或雙雙趨于改善,但彈性可能相對有限。一般財政收入改善,核心在于存量留抵退稅效應(yīng)消退,但名義價格回落和非稅收入增長放緩影響收入彈性。伴隨穩(wěn)地產(chǎn)效果的逐步顯現(xiàn),土地成交情況或有所改善,但房企拿地能力和意愿約束,或?qū)е抡允杖胄迯?fù)緩慢。

(4)出口承壓下,明年穩(wěn)增長財政或仍托底,但“余糧”不足等可能拖累預(yù)算內(nèi)支出強度。明年出口可能面臨較大的回落壓力,需要財政發(fā)力對沖??紤]到剛性支出較大,盡管財政收入趨于改善,不足以填補結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等“余糧”下滑規(guī)模,因而明年預(yù)算內(nèi)穩(wěn)增長加碼,或主要依賴國債和地方債融資支撐。

(5)債務(wù)壓制下,專項債融資規(guī)?;蛎媾R收縮,中央赤字可能適當(dāng)擴張,但不足以維持預(yù)算內(nèi)支出強度。伴隨債務(wù)累積,地方債務(wù)付息壓力明顯抬升,對專項債擴張的掣肘增強。中性情景下,明年新增專項債規(guī)?;蜉^今年略有收縮,而赤字率可能提升至3.5%左右、中央赤字規(guī)模較今年或增加超萬億元。

(6)明年財政穩(wěn)增長發(fā)力,或更加依賴預(yù)算外“準(zhǔn)財政”資金支持。如果明年基建投資繼續(xù)延續(xù)兩位數(shù)增長,資金支持或更加依賴于“準(zhǔn)財政”;作為財政資本金補充的政策性開發(fā)性金融工具或“加量”、全年規(guī)模突破萬億元,配套融資的政策性開發(fā)性貸款規(guī)模或繼續(xù)擴大。

風(fēng)險提示:

1、政策效果不及預(yù)期。債務(wù)壓制、項目質(zhì)量等拖累穩(wěn)增長需求釋放,資金滯留在金融體系;疫情潛在反復(fù)風(fēng)險,對項目開工、生產(chǎn)經(jīng)營活動等的抑制。

2、全球疫情反復(fù)。變異毒株加大防控難度,不排除疫情局部反復(fù)的可能。

(本文作者趙偉為國金證券首席經(jīng)濟學(xué)家)

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