一、2022年財政收入雖大幅下滑，“余糧”使用支撐高強度支出
（一）財政收入下滑超預(yù)期，主因政府性基金拖累2022年廣義財政收入超預(yù)期下滑，政府性基金收入、一般財政收入均有拖累。
今年前三季度，稅收收入同比下降近11.6% ，或主因留抵退稅規(guī)模加碼，及車輛購置稅減免、減稅緩稅等政策實施。各大稅種中，占比較高的國內(nèi)增值稅回落幅度最大、同比下降近33%；企業(yè)所得稅、個人所得稅同比增速亦較去年全年明顯下滑；地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，亦導(dǎo)致土地和房產(chǎn)相關(guān)稅收回落、拖累稅收收入。
(相關(guān)資料圖)
非稅收收入高增，對一般財政收入形成支撐。今年前9月，非稅收收入累計同比23.5%、較去年全年提升近19個百分點，主要緣于資源價格上漲帶動等。今年上半年，中央非稅收入增長53.2%，主因原油價格上漲帶動石油特別收益金專項收入增加、按規(guī)定恢復(fù)征收的銀行保險業(yè)監(jiān)管費收入入庫等；地方非稅收入增長15.5%，主因國有資源 (資產(chǎn))有償使用收入，國有資本經(jīng)營收入增長拉動。非稅收入高增使其對一般財政收入支撐作用增強，占一般財政收入比例較去年全年提升近4個百分點至19%。
（二）收支差創(chuàng)新高，“余糧”使用支撐高強度支出防控與穩(wěn)增長訴求較強，使得今年廣義財政支出壓力明顯抬升。衛(wèi)生健康支出維持高增長、前9月同比達10.7%，占一般財政支出比例也較2020年抬升近一個百分點。同時，房地產(chǎn)投資的持續(xù)低迷亦需財政資金帶動基建投資對沖；從地方專項債投向結(jié)構(gòu)來看，前8月專項債投向基建類項目近六成、較去年全年抬升近5個百分點。
廣義財政收入下滑超預(yù)期、但支出承壓，導(dǎo)致廣義財政收支差額創(chuàng)近年新高。2022年前三季度，廣義財政收入增速持續(xù)低迷，但支出持續(xù)發(fā)力、同比增速達8%。收支增速背離下，前9月廣義財政收支差超7萬億元。
除了結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、利潤上繳等“余糧”補充，專項債結(jié)存限額的首次大規(guī)模使用，進一步補充財政收支缺口。按照年初預(yù)算，中央和地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余使用約1.4萬億元，特定金融機構(gòu)和央企利潤上繳1.65萬億元，一般財政赤字和專項債合計7.02萬億元，共同補充廣義財政收支缺口；但在收入大幅拖累下，四季度追加使用的5000億元結(jié)存專項債額度，可階段性支撐財政支出維持高強度。
“準(zhǔn)財政”的金融工具與信貸額度加碼，也一定程度上分擔(dān)財政支出壓力、為穩(wěn)增長提供重要支撐。相較以往，今年預(yù)算外資金力度大幅提升，整體力度超3萬億元，明顯高于2020年的1.3萬億元。其中，“準(zhǔn)財政”資金發(fā)揮重要作用。
二、2023年財政收入趨于改善、但“余糧”不足等或拖累支出
（一）2023年財政收入趨于改善，但修復(fù)彈性有限
伴隨留抵退稅消退，明年稅收收入可能企穩(wěn)回升。今年上半年集中留抵退稅，疊加汽車購置稅等減稅力度加碼，對稅收收入造成拖累。但考慮留抵稅額剩余規(guī)模已不多，且當(dāng)前未出臺更多減稅退稅舉措，預(yù)計明年國內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅等收入大概率企穩(wěn)，帶動稅收收入邊際修復(fù)。中性情景下，明年稅收收入可能多增超萬億元。
明年非稅收入增長或放緩，對一般財政收入支撐減弱。過往經(jīng)驗顯示，非稅收入中，國有資源(資產(chǎn))有償使用收入及專項收入等貢獻較大；今年非稅收入維持較高增速，或主要緣于煤炭漲價等帶來的國有資源有償使用收入增長。但資源價格上漲帶動的國有資源(資產(chǎn))有償使用收入高增長或難延續(xù)；在今年高基數(shù)的基礎(chǔ)上，下一年非稅收入增速大概率回落，但規(guī)?；蚵杂刑嵘＞C合稅收與非稅收入，中性情景下一般財政預(yù)算收入增長規(guī)模或接近2021年。
明年土地財政或邊際修復(fù)，但彈性有限，或難以對政府性基金收入形成較高支撐。土地成交領(lǐng)先土地出讓收入1-2個季度左右，當(dāng)前其同比增速已見底回升，或指向下半年到明年土地出讓收入邊際修復(fù)。
10月8日財政部發(fā)文指出，嚴(yán)禁通過舉債儲備土地,不得通過國企購地等方式虛增土地出讓收入,不得巧立名目虛增財政收入,彌補財政收入缺口。
（二）結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等“余糧”不足，或拖累財政支出強度2023年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、利潤上繳等預(yù)算內(nèi)補充收入空間或大幅下降。
2022年調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余預(yù)算安排 2.33 萬億；按照預(yù)算規(guī)模推算，2022年剩余結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余與預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額或近5000億元。此外，今年1.65萬億元利潤上繳中，1.1萬億元來源于央行2021年以前部分外匯儲備經(jīng)營收益，或更多為一次性補充政府性基金收入；而特定金融機構(gòu)和中央企業(yè)每年上繳利潤計入一般財政的非稅收收入中，過往平均規(guī)模在4800 億元左右。中性估計，明年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、利潤上繳等或減少近3萬億元。
（2022年調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余預(yù)算安排2.33萬億；其中，地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余安排1.06萬億，中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入2765億元。據(jù)推算，2022年中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額或為1054億元、地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余余額為3449億元。）
收入端補充有限下，明年穩(wěn)增長支出壓力依然較大，一方面緣于穩(wěn)增長訴求較強，另一方面緣于剛性支出難以壓減。疫后社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生，及基建相關(guān)的城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運輸?shù)戎С鲈鲩L，而外交、國防、公共安全、債務(wù)付息等相對剛性、壓縮空間較小，或使今年一般財政支出略超預(yù)算。展望2023年，中性情景下，穩(wěn)增長支出壓力不減、剛性支出延續(xù)過去平均增長水平，使得一般財政支出承壓。
三、2023年穩(wěn)增長財政托底，中央赤字、“準(zhǔn)財政”或是主力
（一）財政支出托底，預(yù)算內(nèi)或以中央加杠桿為主明年出口面臨較大回落壓力，可能需要基建適度對沖，財政或仍延續(xù)托底思路。經(jīng)驗顯示，一般財政投向基建比例較低，近兩年維持在8%附近，而專項債支持明顯增強、今年上半年投向基建比例達到60%左右。根據(jù)財政支出預(yù)算及專項債使用額度推算可得，2022年財政資金投向基建合計4.6萬億元左右。
疫后地方債務(wù)加快積累、付息壓力加大等，或抑制地方債擴張空間。2022年在新增債務(wù)限額基礎(chǔ)上，追加使用5000多億元結(jié)存限額，推動全年地方政府債務(wù)率接近警戒線、或超120%；土地財政低迷也加劇專項債付息壓力，上半年專項債付息額占地方本級政府性基金收入比例達10.2%。考慮到專項債投向的公益性項目前期收益較低，明年地方專項債務(wù)加碼付息壓力將進一步加大。因此，明年地方政府加杠桿空間較為有限、專項債規(guī)?？赡苊媾R收縮。
（二）地方債“加力”有限下，預(yù)算內(nèi)加碼或以中央加杠桿為主。
從過往來看，廣義財政赤字?jǐn)U張主要依賴地方專項債加碼，而中央赤字率則相對穩(wěn)定。2022 年廣義赤字規(guī)模達7.5萬億元；其中，地方政府廣義赤字規(guī)模擴張明顯，新增地方債與專項債結(jié)存限額使用規(guī)模近4.9萬億元，而國債規(guī)模則與過去兩年持平。因此，明年預(yù)算內(nèi)補充財政收支差額，中央赤字或有加碼空間；中性情景下，預(yù)計明年中央赤字較增長萬億元左右，但仍難以對沖結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、利潤上繳等減少規(guī)模。
明年廣義財政支出或主要依賴融資支撐。考慮到結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、特殊金融機構(gòu)利潤上繳等“余糧”規(guī)模大幅下降，明年廣義財政支出強度，或主要取決于及中央及地方債務(wù)加碼的空間。中性情景下，2023年預(yù)算內(nèi)或可補充8萬億元左右的廣義財政收支差，對應(yīng)廣義財政支出同比增速小幅回落；其中，一般財政支出同比增速或在4%左右，政府性基金支出同比增速或在-10%左右。
（三）預(yù)算外“準(zhǔn)財政”延續(xù)發(fā)力，支持力度或增強明年穩(wěn)增長加碼，或需預(yù)算外資金提供更多支持。
國內(nèi)貸款等預(yù)算外融資是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源之一，近年占基建資金比例在15%左右。同時，2015年起，相較于非城投企業(yè)，城投平臺杠桿率呈持續(xù)抬升態(tài)勢，或指向城投平臺更多利用外部融資進行地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但在15號文等監(jiān)管約束下，今年以來城投平臺和地方國企涉及隱債的融資明顯受到約束，前9月城投債凈融資規(guī)模僅4000億元，當(dāng)前基建類項目外部融資或更多依賴于銀行貸款等。
明年預(yù)算外資金發(fā)力，更多來自“準(zhǔn)財政”資金支持。經(jīng)驗顯示，政策性、開發(fā)性銀行新增信貸在穩(wěn)增長訴求較高階段都會加量支持。2022年上半年，國開行新增信貸增速達20%，明顯高于人民幣新增貸款的5%。2022年全年政策性、開發(fā)性銀行新增信貸額度或在2.5萬億元左右，預(yù)計明年政策性、開發(fā)性銀行新增信貸仍將持續(xù)較高增速、規(guī)模較今年進一步提升。
除了政策性信貸加量外，政策性、開發(fā)性金融工具亦可加碼，進一步打通項目資本金“堵點”，有效緩解財政支出壓力。今年以來，政策性、開發(fā)性金融工具投放規(guī)模已超6000億元；與專項建設(shè)基金運行機制類似，金融工具也是通過補充項目資本金的方式支持國家重大項目建設(shè)。考慮到明年財政支出對項目資本金支持有限，政策性、開發(fā)性金融工具或?qū)⒀永m(xù)今年政策思路，依據(jù)實際需求適時加力、進一步擴大支持規(guī)模。
PSL、政策性金融債等可為“準(zhǔn)財政”發(fā)力提供資金支持。“準(zhǔn)財政”發(fā)力主要依賴政策性金融債和央行抵押補充貸款（PSL）。當(dāng)前政策性金融已有放量跡象， 8月、9月政金債凈融資出現(xiàn)超季節(jié)性增長；同時，9月PSL期末余額環(huán)比增長1082億元，為2020年3月以來首次出現(xiàn)增長。PSL工具的重啟，或反映出央行對政策性、開發(fā)性銀行資金支持力度加大。
經(jīng)過研究，我們發(fā)現(xiàn)：
（1）財政收入超預(yù)期拖累下，今年廣義財政收支缺口或超十萬億、創(chuàng)歷史新高。2022年廣義財政收支或不及預(yù)算，其中收入拖累更為顯著，主要緣于退稅減稅規(guī)模擴大和土地出讓收入大幅下滑等。而經(jīng)濟承壓下，財政支出維持高強度，使得廣義財政收支缺口高于年初預(yù)算的9.7萬億元。
（2）結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、留存利潤上繳等“余糧”使用，對今年收支缺口形成補充。按照年初預(yù)算，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、特定金融機構(gòu)和央企利潤上繳、赤字及專項債等合計7.02萬億元，補充廣義財政收支缺口。5000億元結(jié)存專項債的額度追加使用，亦對支出形成支撐，全年廣義財政支出增速或在10%左右。（3）展望明年，一般財政和政府性基金收入，或雙雙趨于改善，但彈性可能相對有限。一般財政收入改善，核心在于存量留抵退稅效應(yīng)消退，但名義價格回落和非稅收入增長放緩影響收入彈性。伴隨穩(wěn)地產(chǎn)效果的逐步顯現(xiàn)，土地成交情況或有所改善，但房企拿地能力和意愿約束，或?qū)е抡允杖胄迯?fù)緩慢。
（4）出口承壓下，明年穩(wěn)增長財政或仍托底，但“余糧”不足等可能拖累預(yù)算內(nèi)支出強度。明年出口可能面臨較大的回落壓力，需要財政發(fā)力對沖?？紤]到剛性支出較大，盡管財政收入趨于改善，不足以填補結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等“余糧”下滑規(guī)模，因而明年預(yù)算內(nèi)穩(wěn)增長加碼，或主要依賴國債和地方債融資支撐。
（5）債務(wù)壓制下，專項債融資規(guī)?；蛎媾R收縮，中央赤字可能適當(dāng)擴張，但不足以維持預(yù)算內(nèi)支出強度。伴隨債務(wù)累積，地方債務(wù)付息壓力明顯抬升，對專項債擴張的掣肘增強。中性情景下，明年新增專項債規(guī)?；蜉^今年略有收縮，而赤字率可能提升至3.5%左右、中央赤字規(guī)模較今年或增加超萬億元。
（6）明年財政穩(wěn)增長發(fā)力，或更加依賴預(yù)算外“準(zhǔn)財政”資金支持。如果明年基建投資繼續(xù)延續(xù)兩位數(shù)增長，資金支持或更加依賴于“準(zhǔn)財政”；作為財政資本金補充的政策性開發(fā)性金融工具或“加量”、全年規(guī)模突破萬億元，配套融資的政策性開發(fā)性貸款規(guī)模或繼續(xù)擴大。
風(fēng)險提示：
1、政策效果不及預(yù)期。債務(wù)壓制、項目質(zhì)量等拖累穩(wěn)增長需求釋放，資金滯留在金融體系；疫情潛在反復(fù)風(fēng)險，對項目開工、生產(chǎn)經(jīng)營活動等的抑制。
2、全球疫情反復(fù)。變異毒株加大防控難度，不排除疫情局部反復(fù)的可能。
（本文作者趙偉為國金證券首席經(jīng)濟學(xué)家）
